L’égalité réelle dans la prestation des services

Pourquoi traiter tout le monde de la même façon ne suffit pas

La Charte canadienne garantit à toutes les personnes le droit à l’égalité dans leurs rapports avec l’État. Cela comprend l’égalité dans l’application des lois ainsi qu’un accès équitable aux avantages et aux protections que ces lois visent à offrir. En pratique, toutefois, l’égalité exige plus que l’application de règles uniformes : elle suppose l’absence de discrimination et l’élimination des mesures gouvernementales qui maintiennent ou renforcent des inégalités existantes. Ce principe revêt une importance particulière dans la conception et la prestation des programmes et services fédéraux qui touchent les peuples autochtones.

Pour les Premières Nations, les Inuit et les Métis, les inégalités trouvent leur origine dans des conditions structurelles de longue date. Comme l’a démontré la Commission royale sur les peuples autochtones, et comme l’ont confirmé des décennies de recherches subséquentes, le colonialisme a engendré des traumatismes intergénérationnels, une discrimination systémique et une marginalisation socioéconomique. Ces effets persistent encore aujourd’hui et sont fondamentalement incompatibles avec les garanties d’égalité prévues par le cadre constitutionnel et législatif canadien en matière de droits de la personne.

Des décennies de jurisprudence et d’expérience en matière de politiques publiques ont démontré que le fait de traiter tout le monde de la même façon ne mène pas nécessairement à des résultats équitables. Ce constat est au cœur de l’égalité réelle, un concept juridique qui a des répercussions importantes sur la façon dont le gouvernement fédéral devrait concevoir ses programmes et offrir ses services, en particulier dans le contexte des relations avec les peuples autochtones.

Le présent billet propose un survol pratique de l’égalité réelle : son origine, la manière dont elle a été définie par les tribunaux et les instances quasi judiciaires, ainsi que son importance pour la prise de décisions gouvernementales aujourd’hui..

De l’égalité formelle à l’égalité réelle

Dans son acception la plus simple, l’égalité formelle consiste à traiter toutes les personnes de la même manière. L’égalité réelle, pour sa part, reconnaît que les individus et les groupes ne partent pas tous du même point. Les désavantages historiques, la discrimination systémique et les obstacles structurels font en sorte qu’un traitement identique peut, en réalité, perpétuer les inégalités.

Les tribunaux canadiens ont continuellement rejeté l’égalité formelle comme norme suffisante. Depuis la décision phare de la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Andrews c. Law Society of British Columbia (1989), l’égalité est comprise comme un concept axé sur les résultats. La Cour a établi que l’analyse de l’égalité doit tenir compte des effets concrets des lois et des politiques, et non seulement de leur apparente neutralité.

L’égalité réelle permet donc, et exige parfois, un traitement différencié afin d’atteindre des résultats véritablement équitables.

Dans le contexte des programmes et services fédéraux, l’égalité réelle signifie que les personnes peuvent être traitées différemment afin que les résultats de l’action gouvernementale soient équivalents pour toutes et tous. Elle se concrétise par la mise en place de programmes et de services adaptés aux besoins et aux réalités propres des groupes désavantagés, de manière à leur permettre d’atteindre des résultats comparables à ceux du groupe majoritaire. 

Ce que les tribunaux ont établi

La Cour suprême du Canada a réaffirmé à plusieurs reprises que l’égalité réelle constitue la norme applicable en vertu de l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés. Plusieurs principes se dégagent clairement de cette jurisprudence :

• Les gouvernements peuvent mettre en place des programmes à caractère réparateur ou amélioratif visant des groupes désavantagés sans contrevenir aux droits à l’égalité (R. c. Kapp, 2008).

  
  

• L’analyse de l’égalité doit tenir compte du contexte, des effets réels et des désavantages systémiques, et non uniquement de l’existence d’une distinction (Withler c. Canada, 2011).

  
  

• Les programmes gouvernementaux ne doivent pas renforcer ni aggraver des désavantages existants, même de façon non intentionnelle (Fraser c. Canada, 2020).

Pris ensemble, ces arrêts confirment que le droit à l’égalité ne repose pas sur une logique de symétrie, mais bien sur l’équité des résultats.

L’égalité ne repose pas sur une logique de symétrie, mais bien sur l’équité des résultats.

Le rôle du Tribunal canadien des droits de la personne

L’égalité réelle est également solidement ancrée dans l’interprétation de la Loi canadienne sur les droits de la personne. Le Tribunal canadien des droits de la personne (TCDP) a joué un rôle particulièrement déterminant dans l’application de ce concept à la prestation des services fédéraux.

Dans sa décision de 2016 concernant les services à l’enfance et à la famille des Premières Nations, le Tribunal a conclu que le gouvernement fédéral est tenu, en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne, d’adopter une approche fondée sur l’égalité réelle tant dans la prestation des services que dans la mise en œuvre du principe de Jordan. Cela implique que Services aux Autochtones Canada doit veiller à ce que son rôle dans le financement et l’administration des services à l’enfance et à la famille ne perpétue ni ne renforce les désavantages historiques subis par les enfants et les familles des Premières Nations.

Depuis, le Tribunal a appliqué cette même compréhension de l’égalité réelle à d’autres domaines de politique publique. Dans son examen du financement fédéral des services de police des Premières Nations, le TCDP a conclu que le programme ne tenait pas suffisamment compte des réalités des communautés qu’il visait à desservir. Plus précisément, le Tribunal a constaté que Sécurité publique Canada n’avait pas adéquatement pris en considération des facteurs sociaux et historiques, notamment des taux de criminalité plus élevés, la nature des besoins en matière de services policiers et la charge de travail globale des agents. En conséquence, tant le niveau de financement que la structure du programme ont été jugés insuffisants pour répondre aux besoins des communautés, de sorte que le programme n’éliminait pas la discrimination au seuil requis pour atteindre l’égalité réelle.

Pourquoi cela importe pour l’élaboration des politiques et des programmes

Pour le gouvernement fédéral, l’égalité réelle n’est pas une notion juridique abstraite. Il s’agit d’un critère concret à l’aune duquel les programmes et services sont évalués. On peut soutenir que tous les programmes fédéraux visant à appuyer les personnes et les communautés autochtones doivent être adéquatement financés et conçus en fonction des besoins propres à ces groupes, en tenant compte de la discrimination systémique à laquelle ils ont été exposés depuis la colonisation.

Appliquée correctement, l’égalité réelle exige notamment :

• une analyse de la manière dont différents groupes vivent concrètement les programmes et les services ;
  

• une volonté d’adapter les services à des besoins distincts ;
  

• une attention particulière au fait que les niveaux de financement et les modèles de prestation contribuent réellement à réduire les écarts, plutôt qu’à les reproduire.
  

Dans le domaine des politiques autochtones en particulier, l’égalité réelle devrait jouer à la fois le rôle d’obligation juridique et de feuille de route stratégique, orientant les efforts visant à combler les écarts socioéconomiques tout en appuyant le contrôle et l’autodétermination des peuples autochtones.

Dans le domaine des politiques autochtones, l’égalité réelle devrait jouer à la fois le rôle d’obligation juridique et de feuille de route orientant les efforts visant à combler les écarts socioéconomiques tout en appuyant l’autodétermination des peuples autochtones.

Passer du principe à la pratique

L’égalité réelle est désormais solidement établie comme un pilier de la jurisprudence canadienne et devrait être considérée comme un principe tout aussi central de l’administration publique. Elle oblige les gouvernements à dépasser les approches fragmentées ou uniformes et à revoir en profondeur la manière dont les programmes et services destinés aux peuples autochtones sont conçus, gouvernés et mis en œuvre. Des ajustements marginaux aux modèles existants sont souvent insuffisants pour répondre à des inégalités profondes et systémiques.

Lorsqu’elle est appliquée de façon rigoureuse, l’égalité réelle ne constitue pas uniquement une contrainte juridique imposée à l’action gouvernementale ; elle représente un outil concret pour améliorer l’efficacité des politiques, la qualité des services et la durabilité des résultats. L’un des moyens les plus directs et efficaces pour le gouvernement fédéral de faire progresser l’égalité réelle consiste à transférer la conception et la prestation des programmes à des organisations autochtones. Les fournisseurs de services autochtones sont les mieux placés pour définir les priorités, adapter les services aux réalités communautaires et répondre à l’évolution des besoins de manière culturellement pertinente.

Toutefois, ce transfert doit s’accompagner d’un financement adéquat, stable et souple. En l’absence de ressources suffisantes, le transfert des responsabilités risque de reproduire précisément les inégalités que l’égalité réelle cherche à éliminer. Lorsque les pouvoirs décisionnels et le financement sont alignés, la prestation de programmes par des organisations autochtones peut rapprocher les gouvernements de l’atteinte de résultats équitables, tout en favorisant l’autodétermination autochtone et des politiques publiques plus durables.

Finalement, un autre niveau de complexité dans l’atteinte d’égalité réelle pour les Premières nations, Inuits et Métis relativement à la livraison de programmes réside dans le caractère intergouvernemental de certains programmes. Bien que cet article ne parle que des obligations fédérales, il demeure que certains programmes sont financés conjointement par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, par exemple le programme des services de police des Premières Nations. Les différents niveaux de gouvernement n’ont pas toujours la même lecture de comment appliquer correctement l’égalité réelle et bien que les décisions de la Cour suprême les oblige à aller dans cette direction, des instances comme le Tribunal canadien des droits de la personne n’a pas juridiction sur les provinces et territoires.